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特許經營權： 巴西

2020年5月19日在巴西圣保羅國際機場拍攝的拉塔姆航空公司客機（前）

    特許經營對巴西基礎設施建設和經濟社會發展發揮了重要作用，同時在一定程度上擴大了政府的資產規模。

謝文澤　巴西正在開展新一輪大規模特許權拍賣，有評論戲稱，巴西正在“賣空自己”。事實上，巴西不是要“賣空自己”，而是要“做實基礎”。通過拍賣特許權，吸引私人投資，發展基礎設施，為經濟社會中長期發展打下良好基礎。

初見成效

　　此輪拍賣被稱作政府與私人的“投資合作伙伴計劃”。特許權拍賣向全球開放，各國“有資格、有意愿、有能力”的企業均可參加競標。每個特許權對應一個項目，中標方需遵照所簽訂的特許協議，履行投資和項目運營職責。絕大部分項目的業主和發起方是聯邦政府，一小部分項目是州政府和市政府，這些項目可稱作“政府項目”。另有個別項目屬于私人企業，可稱作“私人項目”。

　　2021年巴西聯邦政府舉行了60多次拍賣，聯邦政府的特許權拍賣收入約510億雷亞爾（1雷亞爾約合1.25元人民幣）。根據特許協議的約定，實施這些項目的投資總額約為3340億雷亞爾。較為引人注目的特許權拍賣涉及22個機場、東西一體化鐵路伊列烏斯-卡埃蒂特路段、5G、油氣資源等。

　　例如，當年9月3日簽訂特許協議的東西一體化鐵路伊列烏斯-卡埃蒂特路段，協議總投資33億雷亞爾，特許經營期35年，該路段長約537千米，是巴西東西鐵路的東部路段，也是巴西-秘魯兩洋鐵路備選線路的東端部分。2021年巴西還完成了首輪5G競拍，10家電信運營商中標，聯邦政府的拍賣收入48億雷亞爾（用于發展5G網絡的協議投資總額約424億雷亞爾）。墨西哥的美洲電信（Claro）向巴西聯邦政府支付15億雷亞爾特許權費，計劃投資122億雷亞爾，在巴西利亞和各州州府建設5G網絡。

　　2019~2021年完成的131個特許權拍賣，為巴西聯邦政府帶來了1483億雷亞爾的財政收入。根據特許協議，實施這些項目的投資總額高達8200億雷亞爾。在特許協議的約束和激勵下，盡管受到新冠肺炎疫情的嚴重沖擊和影響，2021年巴西的固定資產投資大幅增長，投資率（投資占GDP的比重）由疫情前的15%左右提高至20%左右。2021年巴西GDP增長率為4.5%左右，固定資產投資大幅增長發揮了重要作用。

寄予厚望

　　絕大部分拍賣采用“最高價中標”或“最低價中標”，尤其是交通基礎設施項目。例如，根據巴西的公告信息，圣保羅的坎波德馬爾特機場特許權費底價為3.552億雷亞爾，特許經營期限為30年，“最高價中標”（支付特許權費最多者中標）。

　　另一項目MRS貨運鐵路運行于巴西東南部的圣埃斯皮里圖、米納斯吉拉斯、里約熱內盧、圣保羅4州，運營里程1686千米，1994~2024年的30年特許運營周期即將到期，計劃進行新一輪特許經營周期的招標，特許權費底價為20.7億雷亞爾，“最高價中標”，特許經營期30年，鐵路維護和更新投資約需167.7億雷亞爾，目前的運營企業有優先權。而高速公路項目大多采用“最低價中標”，即收費最低者中標。

　　2021年12月巴西政府公布了《2021~2050年基礎設施一體化計劃》，未來幾年，將通過改革監管體制，優化營商環境，吸引私人投資，使每年用于基礎設施建設的投資能夠達到GDP的2.5%；未來15年內，這一比重提高至3%以上。該計劃推出了132個大型項目，其中包括21個鐵路項目、10個高速公路項目、6個港口項目、11個電信項目和29個水電項目。

　　2022年巴西計劃拍賣153個特許經營權，協議投資總額預計可達3800億雷亞爾。如果2022年的拍賣計劃能夠順利實施，加上2019~2021年簽訂的特許協議，4年間的協議投資額累計可達1.2萬億雷亞爾。巴西希望通過特許權拍賣，吸引私人投資，發展基礎設施，使巴西經濟擺脫低迷泥潭。

　　自2011年以來，巴西經濟持續低迷，2011~2020年年均GDP增長率約為-0.1%。雖然2021年實現了一定程度的經濟復蘇，但2022年很可能是巴西經濟的又一個低迷年，聯合國拉丁美洲和加勒比經濟委員會的預測增長率為0.5%，巴西瓦加斯基金會學者的預測為0.6%，巴西央行“焦點報告”的預期增長率僅為0.3%。

　　巴西政府對特許權拍賣寄予厚望。《2021~2050年基礎設施一體化計劃》認為，如果不能大規模實施投資合作伙伴計劃，2022~2025年巴西的年均GDP增長將不會超過1%；如果大規模實施這一計劃，則年均GDP增長率可提高至2%左右。這與巴西央行、國際貨幣基金組織的預期基本一致，二者均預計2023~2025年巴西GDP年均增長率為2.0%左右。

前景可期

　　巴西已經獨立且發展了近200年。自獨立以來，巴西經歷了兩輪基礎設施建設高峰周期，每一輪周期歷時約半個世紀。

　　第一輪是19世紀70年代至20世紀初葉的鐵路建設高峰周期。順應大宗商品需求增長，主要圍繞大宗商品出口，在政府部門的支持、參與和主導下，巴西以特許經營為主要模式大規模修建鐵路，巴西2/3的鐵路就是在此期間修建的。鐵路建設為巴西經濟社會發展發揮了巨大作用。

　　第二輪是20世紀30~80年代的城市和公路建設高峰周期。這一時期是巴西實施進口替代工業化發展戰略的主要階段，擴大初級產品出口、增加外匯收入是推進進口替代工業的重要手段。20世紀50年代中后期，巴西首都從東南沿海的里約熱內盧遷至中部高原的巴西利亞，這一舉措掀起了高速公路建設和巴西內陸開發的高潮。

　　20世紀90年代以來，以1994年的《特許經營法》和2004年的《公私合作關系》（PPP法）為主要標志，巴西經歷了兩輪特許經營周期。1995~2003年實施了297個特許經營項目，累計吸引私人投資約1531億美元。2004年至2016年上半年累計實施了469個基礎設施PPP項目，吸引私人投資3505億美元。

　　對于絕大部分政府項目，尤其是聯邦政府的大部分交通、能源類項目，其特許經營模式的一個明顯特點是“五權分置”，即所有權、經營權、使用權、收益權、處置權分置。其中所有權和處置權屬于聯邦政府，政府授權中標方負責投資、建設和運營。

　　在特許期內，運營方只享有項目資產的使用權、經營權和收益權。到期時，政府部門將收回經營權，整個項目必須完好無損地原樣交還給政府部門，由政府部門進行處置。因此，所謂“賣空自己”的情況是不存在的。相反，特許經營對巴西基礎設施建設和經濟社會發展發揮了重要作用，同時在一定程度上擴大了政府的資產規模。

　　當前的這一輪特許權拍賣周期，巴西向包括中國在內的世界各國開放。近年來，中國企業在巴西的特許經營領域取得了一系列重大成就，為中巴特許經營合作奠定了堅實基礎，巴西歡迎中國企業更多參與巴方基礎設施特許經營。盡管巴西的特許經營也存在如稅收體制、營商環境、社會共識、政治共識、環境保護等方面的挑戰，巴西政府在財稅改革、融入全球價值鏈、基礎設施一體化發展等領域所做的工作和努力，仍有望掀起第三輪基礎設施建設周期。

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